Entendiendo el universo de bonos de impacto social para ver su utilidad

En la conferencia internacional sobre BIS organizada por el Government Outcomes Lab (GO Lab) de la Universidad de Oxford en septiembre del pasado año, me llamó la atención el grado de frustración que mostraron los representantes de distintas administraciones que estaban utilizando o habían utilizado los BIS y el nivel de escepticismo sobre esta herramienta por parte de los investigadores académicos.

Me parece interesante destacar el análisis del equipo de GO Lab que trata de crear un marco conceptual para entender las implicaciones de los distintos tipos de BIS que existen y trasladar el debate sobre su utilidad del plano ideológico al técnico.

Partiendo de lo que GO Lab denomina el BIS de libro, se pueden clasificar el resto de contratos existentes y tratar de entender no solo el impacto asociado a las propias intervenciones sociales sino también el impacto sobre la dinámica de la administración pública; es decir, la contribución de los BIS a mejorar la colaboración, prevención e innovación de la administración (Vid. ¿Han logrado los bonos de impacto social la revolución que prometían?).

Lo que define el BIS puro, por ejemplo, Peterborough en Reino Unido, es el cumplimiento de cuatro condiciones: 1) el capital comprometido tiene que ser independiente y asumir todo el riesgo de forma voluntaria y consciente; 2) el proveedor del servicio tiene que ser una organización más bien pequeña de voluntarios o sin ánimo de lucro cercana a la comunidad a la que va a prestar el servicio, lo que en Reino Unido denominan Voluntary Community Service Organization (VCSO); 3) el pago tiene que estar 100% basado en resultados finales; y 4) la intervención/servicio tiene que ser monitoreada de cerca y los resultados medidos y gestionados.

Sin embargo, debido a las dificultades en la implementación de un BIS puro, la mayoría de las intervenciones que se están llevando a cabo a nivel global han favorecido un enfoque más pragmático, en el que el grado o intensidad con el que se cumplen esas cuatro condiciones varía de forma significativa, por lo que se puede hablar de distintas dimensiones de los BIS.

La figura 1 muestra el espectro de contratos que se genera a partir de las cuatro condiciones citadas al irse alejando de su máximo grado de cumplimiento, es decir, desplazándose del centro a los lados.

El círculo amarillo en el centro de la figura representa el BIS de libro rodeado por las cuatro condiciones que lo definen. Si nos movemos hacia la derecha, conforme se disminuye el grado de cumplimiento en las condiciones uno y dos, estaríamos ante un BIS más parecido a un contrato de pago por resultados tradicional ya que: 1) el tipo de capital que financia la intervención es menos independiente, como en el caso de que el proveedor de servicios financie toda la intervención (o al menos una parte) a través de un préstamo de los inversores, o que el pago de sus servicios esté ligado al resultado, o que los inversores asuman menos riesgo, por ejemplo a través de mecanismos de absorción de pérdidas por capital filantrópico como en el caso de Rikers Island, Nueva York, donde la financiación aportada por Goldman Sachs estaba garantizada por capital filantrópico, lo que limitó la pérdida de aquel al 25% de su inversión, y 2) la organización que provee el servicio tiene una menor intención social e incluso puede ser una organización con ánimo de lucro.

Por el contrario, si nos movemos hacia a la izquierda disminuyendo el grado de cumplimiento de las condiciones tres y cuatro, estaríamos ante un BIS más parecido a un contrato por servicios o a una subvención pública, en el que el pago se va haciendo gradualmente al cumplimiento de una serie de actividades o hitos y el control de la gestión de la actividad por parte de la administración durante la vida del contrato es limitado o no existe.

Por tanto, a este lado del espectro de contratos el pago a los inversores no depende exclusivamente de la consecución de los objetivos prefijados sino que, por ejemplo, existen pagos intermedios por outputs (ejecución de servicios o actividades); y el esfuerzo en la medición de resultados y en el control de la gestión por parte de los inversores/intermediarios es menor.

Dados los retos y el coste de poner en marcha un BIS, las cuestiones clave que hay que preguntarse son: ¿Qué resultados, en términos de colaboración, prevención e innovación, consigue cada tipo de BIS? ¿De acuerdo con qué condiciones se están consiguiendo dichos resultados? ¿Podrían haberse conseguido los mismos resultados con una herramienta diferente como una subvención o una ayuda? ¿Realmente la participación del capital privado es un factor a la hora de conseguir dichos resultados o se puede prescindir de él?

Por ahora no podemos responder a estas cuestiones porque no existe un análisis riguroso del peso de cada una de las dimensiones mencionadas para conseguir los resultados del BIS ya que la mayoría de las evaluaciones que se han realizado no son independientes, porque las ha llevado a cabo la administración que encargó la intervención.

Además, se han centrado en el impacto conseguido por la intervención en el grupo objetivo y no en el impacto generado en la administración o administraciones que lo impulsaron o, dicho de otra forma, en si dichas administraciones consiguieron aumentar la colaboración, prevención e innovación gracias al contrato específico que se estructuró.

Estas evaluaciones parecen decisivas para poder valorar los méritos del BIS como herramienta de políticas sociales desde un punto de vista técnico.