Del lenguaje claro al registro de ‘lobbies’: el I Plan de Parlamento Abierto, a examen

En el eje de transparencia y acceso a la información destacan iniciativas como la elaboración de una guía para fortalecer la transparencia y comprensión del proceso legislativo por parte de la ciudadanía; el estudio para la publicación de las votaciones nominales de las comisiones; la regulación y publicación de la denominada “huella legislativa” para aumentar la trazabilidad de las iniciativas legislativas, y la mejora de la sección de consultas frecuentes en la página web.

El eje de participación incluye promover consultas y audiencias públicas que permitan a la ciudadanía expresar su opinión o sugerencias, tanto en formato físico como digital; el estudio y la aplicación de lenguaje claro, facilitando la comprensión y el acceso a los datos, o mejorar la comunicación entre los legisladores y el electorado. Lo que se persigue, en definitiva, es que la ciudadanía pueda participar en el proceso legislativo.

En cuanto al apartado de integridad y rendición de cuentas contiene siete medidas, entre las que destacan la regulación de los lobbies o grupos de interés; el protocolo para la gestión y publicidad de obsequios recibidos por parlamentarios y personal institucional, o la aprobación de una norma reguladora del sistema interno de información.

Por último, se incluye un cuarto eje sobre sensibilización y formación con el objetivo impulsar una mayor concienciación por parte de los actores parlamentarios en relación con la necesidad de dar cumplimiento a las medidas puestas en marcha, y difundir los conocimientos necesarios para mejorar el funcionamiento de los procedimientos legislativos.

Estos dos últimos ejes, sobre integridad y rendición de cuentas y a sensibilización y formación, van más allá de las recomendaciones iniciales de la OGP.

Para saber más sobre este Plan y su potencial impacto, Revista Haz ha contactado con los expertos en apertura institucional César N. Cruz, investigador del Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas (Gigapp), que fue miembro de Panel Internacional de Expertos del Mecanismo de Revisión Independiente (IRM) de la OGP (2016-2023), y es actualmente miembro del Consejo Asesor de Transparencia Internacional España , y con Rafael Rubio, catedrático de Derecho Constitucional, experto en gobierno abierto y uno de los más destacados investigadores en España sobre parlamento abierto, que además lleva desde 1996 estudiando la regulación del lobby; así como con Irene Matías, vicepresidenta de la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI).

NOTICIAS RELACIONADAS
– La cantidad de aperturas y la calidad de la transparencia
– La tragedia de la dana reclama más gobierno abierto
– Las cinco claves de la Administración abierta: ¿Está España preparada?

Un paso importante

Rafael Rubio señala que “se trata de un paso adelante en la forma y en el fondo. En la forma, porque al aprobarlo, dentro del esquema de la OGP, se están asumiendo unos estándares reflejados en la gobernanza del propio plan. Y en el fondo porque “incluye medidas necesarias para que el Parlamento recupere la confianza de la sociedad y su papel central en nuestro sistema democrático.”

César Cruz coincide en señalar que la aprobación de este I Plan “es una gran noticia”, y subraya su importancia ya que “el poder legislativo representa (o pretende representar) a las personas que vivimos en democracia”. Los parlamentarios -explica-, como depositarios de nuestro voto y nuestra voz en las Cámaras, “deberían ser los más fuertemente sujetos a controles y escrutinio público”.

También destaca el calado democrático que supone, y la “ventaja” de que esta agenda de apertura parlamentaria haya llegado a España “con retraso respecto a otros países de la OGP”. Desde esta perspectiva, “ya hay una ruta conocida a seguir, ya se sabe qué hacer y qué no, existen metodologías y estándares fijados y contrastados” y, por tanto, “las Cortes Generales en su conjunto pueden aprovechar toda esta experiencia acumulada hasta ahora, para avanzar con mayor confianza y decisión, acciones ambiciosas y de calado para promover en España un poder legislativo más transparente, abierto y participativo, más cercano a la ciudadanía a la que pretende servir”.

Rubio destaca especialmente tres medidas del Plan: en el eje de transparencia, la regulación de la huella legislativa o los dosieres de documentación complementario para las iniciativas legislativas; en el eje de participación destaca la sede electrónica “por sus posibilidades en el ejercicio del derecho de petición”, y en integridad y rendición de cuentas pone en valor la regulación de los grupos de interés (lobbies).

…pero podría haber ido más allá

Aunque cree que “el Plan es ambicioso”, Rubio también opina que “como todo primer plan podría haber ido más allá, con mayores niveles de concreción en algunas de las propuesta del eje de participación y la omisión de una medida que se ha reclamado en distintas ocasiones, que es la rendición de cuentas sobre el grado de cumplimiento de los compromisos alcanzados en la Cámara respecto a las proposiciones no de ley y las mociones aprobadas, que suelen caer en el olvido y, por el propio interés del Parlamento y los ciudadanos, podrían ser objeto de esta rendición de cuentas”.

Incidiendo en la participación, Rubio argumenta que es posiblemente el eje “más genérico, más centrado en la colaboración (con la academia, la sociedad civil y la Oficina de la Ciencia) que en la participación propiamente dicha”. Añade que se echa en falta un compromiso directo de reforzar el derecho de petición parlamentario, un tema sobre el que existen numerosas propuestas. Sin embargo, también expone que “la aplicación del lenguaje claro y la puesta en marcha de la sede electrónica pueden ser instrumentos útiles” para la consecución de este objetivo. Y concluye que “el éxito de este eje dependerá del recorrido del compromiso genérico de crear nuevos canales”, pero que se trata de “un compromiso procedimental más que de resultado”.

Cruz, por su parte, coincide también en señalar que “las opciones de participación pública son limitadas y cuentan con una débil ambición”, puesto que los cambios asociados, aunque facilitan una mayor transparencia, “tratan de una transparencia que hace tiempo tendría que haberse desarrollado, dada nuestra normativa actual”. Además, echa en falta el retorno de la fase de participación.

La regulación del lobby

El eje de integridad también plantea retos interesantes en relación a la participación pública y la transparencia. Irene Matías, de APRI, reflexiona sobre la coincidencia en el tiempo de la presentación de este Plan con la tramitación parlamentaria del proyecto de ley sobre los grupos de interés, y señala que “deberían avanzar de manera coordinada y complementaria, para garantizar una regulación integral, coherente y efectiva”, y explica su distinta naturaleza. Así, mientras el Plan de Parlamento Abierto incluye un paquete de medidas centrado en el poder legislativo, orientadas a reforzar la transparencia y la participación ciudadana en el Parlamento, entre ellas, la regulación de la interlocución con los grupos de interés, el proyecto de ley se enfoca exclusivamente en regular las relaciones entre los grupos de interés y el Gobierno, así como con la Administración General del Estado.

Sobre su efectividad, Matías cree que será clave que las propuestas contenidas en el Plan se materialicen en normas concretas, como ya sucede con el propio proyecto de ley. Asimismo, considera que el reto no está solo en aprobar una regulación, cuya “existencia será siempre preferible al vacío legal actual”, sino en asegurar que “se aplique en tiempo, forma y con impacto real”.

Por su parte, Rafael Rubio valora que, en el abordaje de la regulación de los grupos de interés, “el Plan vaya más allá de la transparencia y la integridad (enfoques tradicionales), y mencione la equidad en el acceso a la actividad parlamentaria”, lo que a su juicio es “el gran reto pendiente de la regulación del lobby en todo el mundo”.

Y, para promover esa equidad, sostiene que “hay que ofrecer oportunidades de participación a todos los que defienden puntos de vista distintos, por ejemplo, abriendo las posibilidades de participar en comparecencias parlamentarias, u obligando a los grupos a escuchar a grupos distintos cuando en un tema determinado se han reunido con los representantes de una postura”, a semejanza de lo que se hace ya en Chile, que pone como ejemplo.

Sobre la participación y el impacto en la sociedad, Irene Matías opina que “en un escenario marcado por sucesivas crisis y una creciente hiperregulación, los legisladores no pueden ni deben legislar de espaldas a la sociedad”. Es por ello que considera “esencial que se fomente la participación ciudadana, ya sea a través de empresas, asociaciones empresariales, ONG o cualquier otra forma de representación legítima”. De esta manera, concluye, “podrán desarrollarse normas más eficaces, realistas y alineadas con las necesidades económicas y sociales”.

Implementación y consolidación del Plan, los grandes retos

En cuanto al seguimiento y evaluación del Plan, la supervisión de su implementación recaerá en los servicios de la Cámara, “garantizando un control técnico y operativo del grado de ejecución de las medidas”, según recoge el texto aprobado. Para ello, se establecerá un “cronograma indicativo que recoja los plazos estimados” para la finalización de cada compromiso dentro del periodo de vigencia del Plan (tres años).

Sobre este particular, Cruz se muestra crítico con “la ausencia de una visión comprometida con el seguimiento y la evaluación”. En este sentido, explica que del literal del texto publicado se deduce que “será un seguimiento técnico asociado a cumplimiento, y será de tipo interno, esto es, no será de cara al público (al menos, no se indica que lo será), ni transparente tal vez (no se comprometen a ello) ni se implicará a la ciudadanía en la misma (tampoco se menciona tal cosa) en el proceso”.

Según Cruz, “el verdadero reto de este Plan de Acción de Parlamento Abierto de España está en su implementación”. El investigador del Gigapp espera que esta implementación “tenga una mirada ambiciosa, participativa y abierta, lejos de cualquier influencia”, y “que cale lo suficiente y reconfigure muchos aspectos de la cultura parlamentaria actual”. Y deja claros los requisitos para ello: generar y mantener un claro liderazgo, un claro y decidido apoyo político, y contar con un equipo interno altamente motivado. Sobre este punto, le consta que en la Cámara Baja “hay personas muy capaces y comprometidas con esta agenda de apertura parlamentaria”.

Tanto en la implementación como en la generación de cultura democrática pone el foco también Rafael Rubio. En su opinión, “el principal desafío actual es dotar de recursos a los equipos que vayan a hacerse responsables del plan y convertir el mismo en un plan de todos, concretando y materializando sus compromisos”.

Por otra parte, a nivel estructural y a largo plazo, el catedrático de Derecho entiende que “el desafío es garantizar su continuidad y lograr que el plan se perciba como un instrumento que ayuda a fortalecer al Parlamento hasta el punto de que todos los grupos lo hagan propio y no se someta a la incertidumbre de hacer depender su continuidad de la Mesa de cada legislatura”. En esta línea, Cruz pone el acento en “la importancia de la constancia en la ambición”, así como en “mantener el ritmo del cambio de paradigma y de chip de cultura administrativa a lo largo del tiempo”.

Por último, Irene Matías remarca que la adopción y ejecución de las medidas contenidas en el Plan y en el proyecto de ley “contribuirían a mejorar el acceso al Parlamento y el Gobierno y a hacer más comprensible cómo se toman las decisiones públicas, lo que resulta fundamental en un contexto de desafección política y desconfianza institucional”.