La gestión documental, reto pendiente de la Administración abierta

En España, se ha celebrado recientemente, durante la segunda semana de junio y algunos eventos destacados han sido la visita a la nueva exposición permanente que tiene lugar en el Congreso de los Diputados y la apertura de los archivos y bibliotecas de algunos ministerios. El fin de estas actividades es que los ciudadanos conozcan mejor a sus instituciones públicas basándose en los principios del gobierno abierto de la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la integridad pública.

En este sentido, la exposición del Congreso pretende mostrar la tradición constitucional española, para lo que se ha diseñado un recorrido en el espacio del sótano, donde el visitante inicia su paseo por la historia en la sala Democracia, continuando por la sala Parlamento y culmina con la sala Constitución, situada justamente debajo del hemiciclo donde se debaten las sesiones del pleno.

En este recorrido histórico se pueden ver documentos y archivos originales, siendo el más destacado el libro de la Constitución de 1978, firmado por los padres legisladores de la carta magna, y según comentaban los guías de la visita, el hecho de situar la Constitución original en la base del atril de las intervenciones de los diputados tiene la noble función de iluminar y guiar en su labor a los nuevos representantes de la soberanía nacional.

Otra actividad destacada durante la Open Gov Week ha sido la apertura y accesibilidad de los archivos históricos y las bibliotecas de algunos ministerios, como el de Industria y Turismo, que ha organizado visitas a su archivo central, y el del Ministerio de Economía, que también ha realizado recorridos guiados a las bibliotecas del complejo ministerial de Cuzco. Asimismo, se ha podido acceder a la selección de documentos, con un alto valor histórico, del Archivo Histórico de la Oficina Española de Patentes y Marcas.

Sin embargo, a pesar del protagonismo que han tenido los archivos durante la Semana de la Administración Abierta, la gestión documental quedó fuera de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno cuando se aprobó hace más de una década.

Para saber cómo afecta esta gestión al avance de la transparencia, Revista Haz ha hablado con la asociación Archiveros Españoles en la Función Pública (AEFP) para conocer en detalle cuáles son los retos que afronta este sector y si la reforma de la Ley transparencia los va a tener en cuenta.

El laberinto del acceso a los archivos

El proceso para acceder a los archivos de la Administración pública española no es el mismo que se estableció para solicitar información por el derecho de acceso. Según explica Henar Alonso, representante de AEFP, en el caso de los archivos, el acceso viene marcado por el Real Decreto 1708/2011, que establece y regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado, dando como resultado que “no todos los ciudadanos pueden acceder, ni tampoco de la misma manera”.

Sobre este aspecto, Alonso señala que la Ley vigente sobre transparencia excluye los archivos “completamente” de su ámbito de actuación y, además, si un ciudadano quiere o necesita acceder a un archivo, debe tener en cuenta que conseguirlo dependerá de varias circunstancias como la disponibilidad de medios humanos y materiales, y del ámbito de las normas, ya que la regulación de la gestión de archivo es un ‘galimatías’ jurídico.

A falta de una Ley nacional de archivos, el marco jurídico es bastante amplio y diverso, como se puede observar en el Código de Archivos y Patrimonio Documental, publicado en el BOE. Junto con el Real Decreto 1708/2011, en este código aparecen 103 normas que afectan a la gestión documental, que van desde el ámbito del patrimonio histórico, bienes culturales y legislación autonómica hasta la seguridad nacional.

No obstante, la representante de AEFP afirma que se sienten bastante esperanzados con la redacción de la nueva Ley de transparencia, ya que a diferencia de lo que sucedió durante la redacción de la actual norma, han conseguido llegar a los legisladores participando en los procesos que luego derivarán en la nueva normativa.

Además, Alonso destaca que las actividades acumuladas durante estos diez años de regulación de la transparencia les ha permitido recoger las experiencias de poner en práctica la Ley, por lo que han podido trasladar todo ese conocimiento al proceso de participación. “Parece que ahora la nueva ley de transparencia sí se va a tener en cuenta el tema de los archivos, porque hemos incidido y trabajando bastante en ella”, señala.

Sin archivos, no hay transparencia

En opinión de la AEFP, si no se gestionan bien los documentos que contienen la información generada por las Administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones, “no se podrá acceder a ella para ejercer derechos y obligaciones, ni para controlar la eficacia ni la integridad de las políticas públicas”, asegura Alonso.

Precisamente, el principal reto que se debe afrontar para llevar a cabo una buena gestión documental es contar con los efectivos materiales y humanos adecuados, pero en la actualidad falta personal en los archivos de la Administración.

Las Estadísticas Anuales de archivos y las Relaciones de Puestos de Trabajo publicadas en el Portal de Transparencia muestran las plazas disponibles, pero desde la AEFP aseguran que es “complicado” saber cuántos responsables de archivo hay en activo, ya que una cosa son las plazas disponibles y, otra, las que “realmente están cubiertas”.

En algunos ministerios se da el caso de que existe el archivo y la plaza, pero no cuenta con la persona. Según explica Alonso, no es lo mismo que estén creadas las plazas de archivo y que se encuentre cubiertas, ya que existe otro problema que afecta a la cobertura de plazas, y señala que en la última convocatoria salieron más de 80 plazas a concurso, pero solo se han cubierto 18.

En este sentido, cabe señalar que las oposiciones para archivero son muy específicas y el temario no sirve para cualquier otro cuerpo superior de la Administración del Estado, en los casos del grupo A. Aun así, Alonso asegura que no es mucho más complicada que cualquier otra oposición del mismo nivel y que a las convocatorias se suelen presentar tres o cuatro veces más personas que plazas, pero la tasa de aprobados es bastante limitada.

“Habría que pensar en el sistema selectivo y en la formación, ya que la situación de que algunos caen por el camino porque no están bien preparados es evidente, pero que caigan tantos… hay que preguntarse por qué razón”, afirma Alonso.

El colapso del Archivo General de la Administración persiste

Conocido por el sector como AGA, el Archivo General de la Administración es uno de los fondos documentales del Estado más grande del mundo y en él se conserva la memoria histórica más reciente, fundamentalmente la perteneciente al siglo XX, y una parte importante de la segunda mitad del siglo XIX.

Además, periódicamente recibe los documentos generados por la actividad pública de los diferentes organismos de la Administración General del Estado, cuando ya no son necesarios para la gestión diaria de las oficinas, que es cuando se convierten en archivos.

Sin embargo, lleva años colapsado y sus depósitos no admiten más documentación, aunque según explica Alonso ha habido “una pequeña y temporal liberación de espacio» gracias a la creación del nuevo Archivo Histórico de la Armada y del nuevo y “virtual” Archivo de los Movimientos Sociales.

El problema es que el AGA debe tener las funciones de archivo intermedio, es decir, recoger la documentación de las unidades de la Administración General -de los ministerios- y seleccionar qué documentos hay que conservar y cuáles no, y cuáles son de carácter histórico para pasarlos al Archivo Histórico Nacional. “Si el organismo encargado de hacer esa función no tiene el personal suficiente y no tiene el espacio suficiente, esa función fundamental se frena”, afirma Alonso.

Sobre este aspecto, la representante de AEFP indica que el colapso del AGA es un “problema importante” ya que se necesita una nueva infraestructura para el almacenamiento de la documentación porque el Centro de Acumulación de Documentación Administrativa también está lleno y la solución no puede seguir siendo “meter en un almacén una documentación que tiene que estar en un archivo”.

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El volumen de documentación que genera la Administración pública española exige una inversión más amplia, tanto en infraestructuras como en personal y material, ya que la cultura de la transparencia requiere que la información pública pueda ser recuperada y para ello son necesarios técnicos que la gestionen.

Desde la AEFP destacan que persiste una invisibilización importante de la función del archivero, así como una visión patrimonialista y custodialista de los archivos que se debería modificar.

Por otra parte, Alonso señala que pese a las tendencias de las “oficinas sin papeles” y las implicaciones de la inteligencia artificial, la gestión documental y los archivos son cada vez más imprescindibles porque sirven para garantizar que la información pública generada en cualquier soporte -físico o electrónico- “sea íntegra, fiable y perdurable para poder seguir sirviendo a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y obligaciones, así como garantía de la transparencia y la rendición de cuentas, exigibles en todos los sectores pero con más razón en el público”, concluye para Revista Haz.