2024, gobierno abierto y el complejo de Penélope

España ratifica el Convenio de Tromsø

La primera gran noticia vino el mismo 1 de enero y en formato diferido, porque era una cuestión que ya se conocía desde septiembre del 2023: entra en vigor en España el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos, conocido como el Convenio de Tromsø por la ciudad noruega donde se redactó en 2009.

En lo formal es un paso importante. Aunque ha tardado en hacerlo, España se suma de manera integral al que es el “primer instrumento jurídico internacional vinculante que reconoce un derecho general de acceso a los documentos oficiales en poder de las autoridades públicas”, como reza el texto sobre esta noticia en el Portal de la Transparencia de España.

Las consecuencias prácticas pueden interpretarse de una manera más o menos generosa, pero suponen algunos avances importantes respecto a la situación en España, como señala Miguel Ángel Blanes en su blog. Entre varias de ellas destacamos que:

• se incluye expresamente al Gobierno entre los sujetos obligados, no como en la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPBG);
• ofrece una definición amplia del concepto “documento público”, superior y más detallada que la que recoge la LTAIPBG;
• permite las solicitudes de información pública anónimas, si bien ya se contempla como una opción más que posible en la esperada reforma de la citada ley LTAIPBG, pero que hasta que no se vea negro sobre blanco no podemos estar seguros de que así será.

Por el contrario, como también señala el propio Blanes o Joaquín Meseguer en este artículo, España ha hecho uso de la capacidad de expresar reservas y declaraciones al Convenio, en las que no será de aplicación y no supondrán, por tanto, una mejora en transparencia, entre ellas: secreto estadístico; los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración de la Seguridad Social y por las Administraciones tributarias; las comunicaciones con la Familia Real y la Casa Real; la posibilidad de equipar el rechazo de solicitudes manifiestamente poco razonables recogida en el Convenio con la causa de inadminsión referente a la reelaboración.

Estamos ante una “magnífica oportunidad de mejorar el acceso a la información de las entidades públicas”, en palabras de Blanes, y no solo ante un “mero gesto simbólico”, como señala Meseguer.

Estamos por tanto ante una gran ocasión para situar a España en el grupo de cabeza de países que facilitan el acceso a la información, pero esto es una tarea que requiere mucho más que firmas y adhesiones. Por ejemplo, hay que tomarse en serio el mandato de contestar “lo más rápidamente posible” a las solicitudes, sin apurar y alargar los plazos artificialmente. Por eso, será mejor esperar a ver cómo nos comportamos en lo material antes de felicitarnos por el avance formal.

España copresidirá la Alianza para el Gobierno Abierto

Hablando de liderazgos, Helen Darbishire, directora ejecutiva de Access Info Europe, afirmaba en esta entrevista que España ha abandonado “el furgón de cola para situarse entre los países que más trabajan por la transparencia”, y sitúa como consecuencia de ello que España va a ostentar la copresidencia de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP) a partir del 1 de octubre de 2024.

La presidencia implica dirigir el Comité de Dirección de la Alianza (al que pertenece España desde el pasado año), impulsar las iniciativas de la OGP y liderar las áreas temáticas del gobierno abierto, además de organizar una Conferencia Global en 2025, que sería la novena de la historia.

En el plano internacional en el marco de la OGP, España ha sido un actor muy destacado estos últimos años. Es el único país con seis gobiernos subnacionales dentro de a OGP Local (País Vasco, Cataluña, Aragón, Comunidad Valenciana, Asturias y la ciudad de Madrid), y también es el país en el que normalmente se celebran más eventos en el marco de la Semana de la Administración Abierta, a pesar del convulso calendario electoral de los últimos años que ha obligado a cambios respecto al calendario global.

No se trata, al igual que con el Convenio de Tromsø, de cuestiones meramente simbólicas. La adhesión a la OGP comporta una serie de compromisos que son evaluados en cada Plan de Acción propuesto, y la suma de compromisos y acciones vinculadas a ellos suponen un avance claro e innegable en todas las Administraciones que se someten voluntariamente a este sistema, y para el cual han de optar previamente y ser elegidas por la OGP.

Sin embargo, la posición de presidencia no significa que se trate del país más avanzado, aunque sí que goza del reconocimiento del resto de países de la OGP. Esta reputación, forjada por el trabajo de los últimos años, debe suponer un aliciente para continuar en la senda aperturista, y obviamente no solo para mantener esa reputación, sino para mejorar la realidad del gobierno abierto, la transparencia, la participación y la integridad pública en España.

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A día de hoy aún persisten problemas serios en cuanto a la dotación de medios para los organismos de control (y también en muchas Administraciones), la resistencia a entregar determinada información pública en primera instancia e incluso tras las resoluciones de los comisionados y consejos de transparencia, la existencia de portales de transparencia “fantasma” o los pasos desandados en comunidades autónomas o ayuntamientos, en una suerte de versión política del complejo de Penélope.

El complejo de Penélope y el gobierno abierto

El personaje de la mitología griega Penélope es la esposa de Ulises (o Odiseo), cuya historia vamos a recordar muy someramente, perdiendo matices y consideraciones. Tras marchar Ulises a la guerra de Troya, Penélope esperó su regreso durante veinte años, durante los cuales aguarda manteniéndose fiel a su esposo, a pesar de que fue pretendida por muchos hombres, puesto que se daba a Ulises por muerto.

Para declinar o distraer las proposiciones que recibe de estos pretendientes, Penélope dice que se volverá a casar cuando termine de tejer un sudario para el padre de Ulises. Con la intención de retrasar ese momento, se dedicaba a tejer por el día y a destejer por la noche, alargando al máximo su labor con la esperanza de que Ulises regresara, como al final sucedió. Por cierto, se vio obligada a terminar el sudario por ser delatada por otra mujer, pero Ulises mató a los pretendientes antes de que Penélope tuviera que casarse con alguno de ellos. Ya saben cómo funciona esto de los mitos griegos, no suele haber medias tintas.

El complejo de Penélope se entiende en una doble vertiente. La principal se refiere a la idealización de una persona que se ha marchado y la que se espera abnegadamente, produciéndose una situación en la que la espera se convierte en la razón misma de vivir. La idealización de las cuestiones formales relativas al acceso a la información pública o al gobierno abierto podrían encajarse aquí, aunque haría falta un calzador y un interés desmedido en adaptar el mito a la realidad.

Pero hay otra acepción que encaja mejor con nuestra situación respecto al gobierno abierto y sus varios pilares, y que justifica el título de este texto. Inspirado en la labor de tejer y destejer el sudario, el complejo de Penélope hace referencia en política a la acción de los gobiernos entrantes de deshacer lo que ha hecho el gobierno anterior. En este sentido ya hemos comentado en este espacio algunos de estos ejemplos, como la eliminación de la Oficina Antifraude de Baleares o el considerable retroceso que supone la nueva ley de transparencia de la Comunidad de Madrid, con cambios respecto al gobierno que aprobó la norma anterior y especialmente en la mayoría parlamentaria que los sustenta. Pero hay más.

Un año a la expectativa

2024 es un año a la expectativa en el mundo local y en la mayoría del mapa autonómico. Es el primer ejercicio completo desde las pasadas elecciones de mayo con los nuevos gobiernos al mando, y el primer ejercicio presupuestario en el que podremos observar la importancia que se otorga a las políticas de gobierno abierto, cómo se asignan y utilizan los recursos económicos y ver hacia donde apuntan las acciones concretas. Y también lo será en el marco estatal, con la finalización del Cuarto Plan de Gobierno Abierto y la formulación del Quinto, a la espera de quien va a pilotar ese cambio desde la renombrada Dirección General de Ciudadanía y Gobierno Abierto (antes de Gobernanza Pública)

En lo local, un ejemplo de la presencia de Penélope serán los presupuestos participativos, que ya están siendo reformulados en varias ciudades. La última, León, que ha pasado a suprimirlos por el escaso interés ciudadano, expresado éste en la bajísima participación en las tres convocatorias que han tenido de vida. Otras ciudades ya han optado por ampliar la periodicidad a dos años (Madrid o Valladolid, por ejemplo) o una vez por mandato (Reus), y reformular su funcionamiento.

Esta reflexión sobre procesos que no terminan de funcionar como se esperaba no es criticable, sino más bien al contrario es totalmente necesaria. Pero parece más razonable un proceso de evaluación, de rediseño abierto a la ciudadanía y a entidades interesadas, que el simple carpetazo a una expresión del avance del gobierno abierto y la democracia directa, como son los presupuestos participativos, a la que le queda mucha pedagogía por hacer, como ya tratamos aquí. ¿Se imaginan que cerramos los portales de transparencia porque no tienen visitas “suficientes”?

En León la decisión de eliminar los presupuestos participativos cuenta con el respaldo de las asociaciones vecinales, algo muy importante. La alternativa planteada por ellas es volver a canalizar las demandas ciudadanas a través de las asociaciones. Vuelta a los años 80-90. Vuelta a un modelo que no encaja de la misma manera que entonces, en el que la participación colectiva era la vía, necesaria, urgente para dar vida a los barrios, y la individual la excepción en caso de que existiera. El siglo XXI ha traído un nuevo modelo de participación individual, canalizada por las herramientas tecnológicas, abierta a todos los perfiles, que puede y debe convivir con la participación ‘clásica’.

También estaremos a la expectativa de cómo se desarrollan las incipientes ordenanzas de gobierno del dato basadas en el modelo que la FEMP aprobó a finales de noviembre, como en Zaragoza o Fuenlabrada. Hay motivos para el optimismo. Veremos si los nuevos equipos de gobierno tienen interés en perfeccionar los portales de transparencia o quieren avanzar en políticas de integridad pública a través de la formación y la concienciación. Veremos (o no) muchas cosas, pero estaremos atentos al horizonte, como Penélope, con la esperanza de que nuestro ideal se mantenga intacto tras su viaje.