¿Han logrado los bonos de impacto social la revolución que prometían?

La polémica sobre el futuro y la eficacia de los BIS sigue sin estar resuelta y las pocas evaluaciones independientes que existen no son suficientes para inclinar la balanza. ¿Qué experiencia existe sobre los BIS hasta ahora?

Según la teoría del cambio de GO Lab, los BIS se proponen como una solución a tres retos en la prestación de servicios públicos: 1) la fragmentación en la prestación de servicios debido a la existencia de presupuestos “silo” en los diferentes departamentos de la administración; 2) el cortoplacismo por motivos políticos y/o financieros, y 3) la inercia en la forma de proveer los servicios, ya que su uso fomenta la colaboración, la prevención y la innovación en las intervenciones sociales, mejorando notablemente el bienestar de los ciudadanos, objetivo último de cualquier gobierno.

¿Es esto cierto? existe todavía poca evidencia para dar respuesta a esta pregunta. La tabla 1, basada en un análisis elaborado por el Departamento de Gestión, Economía e Ingeniería Industrial del Politécnico de Milán en 2015, presenta un resumen de las características y resultados de 21 bonos de impacto social lanzados en ocho países hasta febrero 2015. Figuran entre otras, las primeras experiencias en UK, US, Australia, Israel y Europa Continental (Alemania). Las características de la muestra están basadas en la literatura existente. Como se observa, no todos los BIS cumplen las características que se les atribuyen. En particular las intervenciones sociales preventivas e innovadoras y la transferencia total de riesgo a los inversores privados están ausentes en muchos de ellos.

Como muestra la tabla, a día de hoy, muchas de las intervenciones siguen en curso y no hay resultados o evaluación disponible, lo que imposibilita sacar conclusiones definitivas.

No obstante, el estudio de referencia publicado en 2015 por la Brookings Institution sobre la experiencia global con los BIS durante los primeros cinco años de existencia proporciona algunas claves sobre el nivel de colaboración, prevención e innovación alcanzado por los mismos.

Colaboración

La colaboración entre todas las partes involucradas, uno de los principales motivos de los gobiernos para participar según las encuestas realizadas por la Brookings Institution, ha sido el denominador común de todos los BIS.

El estudio presenta ejemplos sobre distintos tipos de colaboración:

1) Entre diferentes agencias gubernamentales para compartir y coordinar bases de datos. Es el caso del BIS para desempleo en Países Bajos que consiguió mejorar el sistema de referencia de ayudas para jóvenes desempleados al construir un sistema de recogida de datos transversal que mejoraba la comunicación entre agencias y permitía identificar con más facilidad a los jóvenes que necesitaban ayuda.

2) Entre partidos políticos para impulsar ciertas políticas y regulaciones; como el BIS para educación preescolar de calidad en Utah, donde la legislación impulsada por los demócratas consiguió el respaldo de los republicanos al garantizar que el dinero de los contribuyentes solo se desembolsaría en caso de que se consiguieran los objetivos prefijados

3) Entre inversores y beneficiarios para financiar intervenciones adicionales; como en el caso del BIS canadiense para mantener a los hijos junto a sus madres, donde se consiguió que uno de los inversores proporcionara formación financiera a las madres del programa.

Sin embargo, como apuntaba Social Finance UK en un reciente webinario, la colaboración entre diferentes ministerios con presupuestos silo “ha sido decepcionante en casos complejos”; por ejemplo, para financiar intervenciones de ayuda a personas con adicciones en Reino Unido. Esto se debe no solo al problema de los wrong pockets (o bolsillos equivocados) que consiste en que la agencia o administración que recibe el beneficio del programa no es la que lo financia, cuestión que en la práctica los BIS individuales no siempre han conseguido arreglar, sino también porque ha resultado muy difícil coordinar a entes muy diversos e incluso geográficamente dispersos.

Prevención

En cuanto a la prevención, la experiencia ha sido positiva. El estudio de la Brookings Institution concluye que la mayoría de las intervenciones estructuradas con BIS se han centrado en prevenir resultados negativos como el reingreso en prisión o el sinhogarismo reincidente.

No obstante, estos son problemas ya existentes lo que en cierta manera hace a los BIS más correctivos que preventivos. Según la fuente, el grado de prevención podría incrementarse notablemente si hubiera más BIS orientados a la infancia ya que existe una extensa literatura sobre cómo las intervenciones tempranas en la vida de un individuo pueden evitar una larga lista de problemas posteriores.

En la actualidad, de los 108 bonos de impacto social en curso, nueve están orientados a educación y primeros años y 13 a infancia y familia.

Innovación

Respecto a la innovación existe poca evidencia sobre las ventajas de los bonos de impacto social. La hipótesis de que la transferencia de riesgo del sector público al privado incentiva el uso de intervenciones novedosas a través de pequeñas empresas sociales que son más ágiles y están más cercanas a la problemática de una comunidad no ha podido comprobarse hasta la fecha.

La experiencia es que, en general, el sector público percibe más riesgo en los BIS que en las estrategias tradicionales, como el pago por servicios o actividades. La razón es que los bonos de impacto social hacen visible el fracaso si no cumplen con las expectativas generadas, a pesar de que en teoría el fracaso es relativo, puesto que que no se cumplan los objetivos prefijados no quiere decir que la intervención no haya funcionado y, en cualquier caso, una de las ventajas de los BIS es precisamente poner de manifiesto el grado de efectividad de las intervenciones para optimizar la asignación de recursos y/o redireccionar estos a nuevas intervenciones.

Además, la intervención puede resultar incluso más compleja y costosa si al no cumplir expectativas, el contrato permite su cancelación por parte de los inversores ya que esto fuerza a la administración a hacerse cargo de la intervención ya iniciada.

Un obstáculo adicional para la asunción del riesgo, por parte de los inversores, asociado a intervenciones innovadoras es que estas, al tener mayor riesgo, requieren una remuneración mayor. Sin embargo, para evitar que el sector público pague a los inversores un porcentaje demasiado alto de los ahorros estimados con la intervención, los BIS establecen un tope máximo en términos absolutos, limitando así el apetito de riesgo de los inversores. Por tanto, los bonos de impacto social se han usado, principalmente, para financiar intervenciones que ya se estaban produciendo o aquellas cuya eficacia ya estaba muy documentada.

El resultado, según la Brookings Institution, es que la innovación se ha focalizado más bien en la forma en la que se han llevado a cabo los programas, por ejemplo aumentado el tamaño de la intervención, aplicándola a un grupo diferente del habitual, combinando proveedores, y no tanto, en el tipo de intervención en sí.

A pesar de los obstáculos, los BIS han seguido adelante con la ayuda gubernamental. Se estima que en Reino Unido en el período 2010-2016, la subvención (directa e indirecta) de cada libra de contratos de BIS fue de 29 céntimos.

¿Están los BIS destinados a fracasar y deberían ser descartados? Según GO Lab , no hay por qué correr tanto. Como se ha visto, la experiencia sobre la capacidad de los BIS para resolver los problemas de la administración es mixta, lo cual indica que el diseño específico de cada BIS y las condiciones y/o circunstancias en las que se ha aplicado, probablemente jueguen un papel en la consecución o no de los resultados esperados (colaboración, prevención e innovación).

Convendría dejar a un lado el análisis del resultado de las intervenciones por un momento y centrarse en el papel que juegan las características específicas de cada BIS a la hora de conseguir cambios en el modus operandi del sector público. Eso, probablemente, daría una idea más clara de la eficacia de esta herramienta para “revolucionar” la forma en la que la administración trata de resolver problemas sociales complejos.